– डा. सोमलाल सुवेदी
१. संघीयताको अवधारणा
शासन संचालनको स्वायत्तता, सहभागिता र जवाफदेही पद्धति अन्र्तगत संघीयता एक महत्वपूर्ण आयाम हो । एकात्मक प्रणालीको केन्द्रीयता घटाउने, स-साना राज्य मिलेर सवल राज्य बन्ने चाहना आवश्यकता र राजनीतिक सहमतिले संघीय प्रणाली विकसित हुँदै आएको देखिन्छ । सरकारका विभिन्न तहहरूमा शक्तिको संवैधानिक विभाजन मूलत तीन प्रकारमा एकात्मक, संघात्मक र महासंघीय रहेका छन्।
फेडारालिज्म (Fedaralism) शब्द फेडस (Foedus) बाट लिईएको हो । यसको अर्थ सन्धि अथवा सम्झौता हुन्छ । जसको उद्देश्य सम्झौताका पक्षको खास र साझा इच्छाहरू प्रवर्द्धन गराउनु हो। संघात्मक सरकार त्यस्तो सरकार हो जहाँ संविधानद्वारा देशको शक्ति केन्द्र र तल्ला तहका सरकारसंग विभाजित गरिन्छ । सामूहिक उद्देश्य प्राप्तिका लागि राज्यहरू संघीय सरकारको रुपमा रुपान्तरित हुन्छन् अथवा संघीय सरकारसंग आवद्ध हुन्छन् ।
जर्ज एण्डरसनले संघीयतालाई यसरी परिभाषित गरेकाछन् “संघीयता संविधानले स्थापित गरेको एउटा पद्धति हो जस अन्र्तगत उपयुक्त स्वायत्तताका दुई तहका सरकार हुन्छन । ती सरकारहरू आफूलाई निर्वाचित गर्ने मतदाता प्रति प्राथमिक रुपमा जवाफदेही हुन्छन” ।
कार्ल जे फेडरिक भन्दछन “संघयिता concrete राजनितिक order मा स्थानीय, प्रादेशिक, राष्ट्रिय र अन्र्तराष्ट्रिय तहमा संचालित पद्धति हो। ती तहहरू एक आपसमा छुट्टिएका हुन्छन र वाकसहरू एकैठाउमा थुपारेर राखेजस्तो हुन्छ र सरकारहरू मानवले चलाउँदा एकआपसमा यी तहहरू तर्क, झगडा, सहयोग, सहकार्य र सम्झौता गर्दछन”।
मण्टेस्क्युको विचारमा “संघात्मक सरकार एक यस्तो सम्झौता हो जसद्वारा धेरै मिल्दाजुल्दा राज्यहरू एउटा ठुलो राज्यको सदस्य बन्न सहमत हुन्छन्”।
संक्षेपमा उल्लेख गर्नुपर्दा संघीयता त्यस्तो शासकीय प्रणाली हो जस अन्र्तगत दुई वा दुईभन्दा बढी तहमा देशको शक्ति, अधिकार, स्रोतसाधन र जिम्मेवारी किटान गरिन्छ। एकल अधिकार बाहेकका साझा अधिकारहरूको प्रयोग सहकार्य र समन्वयमा गर्नु पर्दछ ।
सरकारका सबै तहहरू सहयोगात्मक, सहकार्य, स्वायत्तता र सहअस्तित्वका आधारमा छुट्टाछुट्टै वा संगै राज्यका कार्यहरू सम्पादन गर्दछन्। संघीयता स्थीर ढाँचामा रहने नभै प्रकृयाको रुपमा निरन्तर क्रियाशील हुन्छ।
२. सैद्धान्तिक पक्ष
संघीयतालाई नियाल्दा सैद्धान्तिक ढाँचामा रहेर संघीय व्यवस्था निर्माण गर्नुभन्दा संघीयताको अभ्याससंगै परिमार्जित हुदै आएको देखिन्छ । संघीयताको आरम्भ भन्दा अहिले धेरै अगाडि बढेको अवस्था छ। संघीयतालाई विकेन्द्रीकरण भन्दा अलि फराकिलो निक्षेपण मान्न सकिन्छ । धेरै राज्य मिलेर संघ बन्दा केही अधिकार केन्द्रिकृत हुन जान्छन् भने एकात्मक राज्य संघीयतामा रुपान्तरित हुँदा अधिकार निक्षेपण गर्नु पर्छ । संघीयतालाई राष्ट्रिय सरोकारवालाहरू वीचको विभाजन रोक्ने, विगत र भविष्यमा हुने द्वन्द्व रोक्ने र धेरै शक्ति समूहलाई निर्णय प्रकृयामा सहज पहुँच गराउने समाहित गर्ने एउटा वैकल्पिक उपायको रुपमा उल्लेख गरेको पाइन्छ।
सबैभन्दा पहिला संघीयता निर्माण गर्ने देश संयुक्त राज्य अमेरिका हो। सन १७८९ मा संघीय प्रणाली अवलम्बन गरेको अमेरिकाको संघीयताका लागि संघीयतावादीहरूले सैद्धान्तिक प्रतिरक्षा गर्दै देहायका दुई आधारभुत प्रस्ताव प्रस्तुत गरकेका थिए।
(क) सबैभन्दा पहिले संघको टुंगो गर्ने र नागरिकको बाहय आक्रमणबाट सुरक्षा गर्नुको साथै आन्तरिक निरंकुशताबाट जोगाउने।
(ख) संघीय सरकारलाई आफ्ना कार्यहरू सम्पादन गर्न पर्याप्त बलियो बनाउन जोड दिने।
त्यसै गरी जेफर्सनले राज्यका अधिकारहरू संभव भएसम्म विकेन्द्रित गर्नुपर्ने वकालत गरेका थिए। कार्ल जे. फेडरिकले संवैधानिक लोकतन्त्रात्मक राजनीतिक प्रणालीलाई बढवा दिन संघीयताले देहाय बमोजिम अवसर दिने उल्लेख गरेका छन्।
(क) अल्पसंख्यक समुदायले अरु नगरिक र नीति निर्मातालाई आफ्नो विचार बताउन पाउछन्। राजनीतिक छलफलले सहमतिलाई बढवा दिन्छ।
(ख) नागरिकलाई राजनीतिक जीवनमा सहभागी हुने अवसर वृद्धि हुन्छ।
(ग) विवादको शान्तिपुर्ण सामाधानलाई सुधार गरी अवसर दिलाउछ।
(घ) तत्कालीन नीतिगत जरुरतका विषयहरू समाधान गर्न सानो आयतनमा परीक्षण गर्नमा सघाउँछ।
(ङ) संविधान र यसका नीतिमा आत्मविश्वास र वफादारी अभिवृद्धि गर्छ ।
संघीयतामा केन्द्रीकरण र विकेन्द्रीकरणको दिशा निर्देश स्पष्ट गर्न सकेमा सफल हुन्छ । विकेन्द्रीकरणले पनि संघीयतालाइ सघाउछ । विविधतालाई संस्थगत गर्नु संघीयताको सार हो। यस अर्न्तगत अल्पसंख्यक समुदायले आफ्ना विचारहरू राख्ने अवसर पाइ उपयोग गर्न सक्दछन्।
“राजनीतिक सिद्धान्तमा संघीयताको विचार बढ्दो मात्रामा सांस्कृतिक विविधता, राष्ट्रियता, उदारीकरण, नागरिकता, न्याय, र स्थायित्वका सम्बन्धमा मूलभुत छलफल भएको देखियो । अझप्रस्ट रुपमा सैद्धान्तिक छलफलहरू दोहोरा विषयहरू जस्तै संघीयता र राष्ट्रियता, संघीय नगरिकता, संघीयता र पहिचान, संघीयता र लोकतन्त्र, न्याय र संविधान संशोधनमा केन्द्रित भए”। यसैगरी बहुलवादी उपगम, स्वाशासनयुक्त राजनीतिक निकाय, एउटा राष्ट्र वा एकीकृत जनता, राष्ट्रियताको सिद्धन्त र एकता, अल्पसंख्यक सम्बोधन, परम्परागत लोकतन्त्रको बहुमत निरंकुशता लाई जवाफ जस्ता पक्षहरू पनि राजनीतिक सिद्धन्तामा उल्लेख गरिएको पाइन्छ । संघीयताले एकता र विविधताको सिद्धन्तलाई पनि आत्मसात गर्दछ । केही विद्वानहरूले समन्वय, सहयोग र सन्निकटताको सिद्धान्तको पनि संघीयताका सन्र्दभमा उल्लेख गरेको पाइन्छ । सन्निकटताको सिद्धान्त विकेन्द्रीकरणमा पनि चर्चित छ । संघीयतामा पनि यसले अतिरिक्त मूल्य थपेको छ । यसले विभिन्न तहमा शक्तिको वाँडफाँड गर्दा दक्षता, उपयुक्तता र चाहना जस्ता मापदण्डका आधारमा गनुपर्ने मान्यता राख्दछ ।
संघीय राज्य परिभाषित गर्ने उपायहरू
Dimitrios Karmis and Wayne ले संघीय राज्य परिभाषित गर्ने उपागमलाई देहाय बमोजिम उल्लेख गरेका छन् ।
(क) सार्वभौमसत्ताको सम्बद्धता र Stantehoodः श्रृखलावद्ध संरचना सार्वभौमसत्ता र संस्थगत तत्वहरू
(ख) संस्थागत मापदण्ड, संघीय इकाइको सहभागिता र संघीय विधायन, अधिकारको वाँडफाँड, संवैधानिक स्वायत्तता र वित्तीय समानीकरण ।
(ग) शक्ति पृथकीकरण
(घ) अवशिष्ट अधिकारको व्यवस्था र प्रयोग
(ङ) वित्तीय संघीयता
(च) अन्तरसरकारी सम्बन्ध
संघीयताको विश्वव्यापी मान्यताप्राप्त सिद्धान्त देखिदैन । फरक फरक ढंगले यसको अभ्यास भएको छ । यो सरकारहरूले अधिकारको प्रयोग गर्ने ढाचा हो। सरकारका तहहरू सहअस्तित्वमा रहन्छन । आ-आफ्नो क्षेत्रमा स्वायत हुन्छन् । कम्तीमा दुई तहका सरकारले एउटै भुगोल र जनतामा शासन गर्छन् । यसले फरक विषय र विविधता समाहित गर्दै जान्छ ।
संघीयता आकर्षणका पक्षहरू
विद्धानहरूले संघीय सरकार बनाउनका लागि देहायको आकर्षण पक्ष उल्लेख गरेका छन् ।
(क) राजनीतिक स्वतन्त्राको चाहाना
(ख) आर्थिक फाइदाको अपेक्षा
(ग) प्रशासकीय दक्षताको आवश्यकता
(घ) वाहय सम्बन्ध प्रवर्द्धन
(ङ) वर्ण, धर्म, भाषा र सांस्कृतिमा आधारित समुदाय
(च) भौगोलिक तथ्य तथा अवस्था
(छ) इतिहासको प्रभाव
(ज) समानता र पृथकता
(झ) राजनीतिक नेताहरूले बनाउने विधि/चार्टर
वित्तीय संघीयता
वित्तीय संघीयता संघीयताको आत्मा हो, यो एकात्मक प्रणालीमा पनि प्रयोग हुन्छ । संघीयताको एउटा महत्वपुर्ण पक्ष पुनरवितरण हो भने वित्तीय स्रोत वितरण अर्को अभीष्ट हो । वित्तीय संघीयता सरकारका तहहरूबीचको वित्तीय व्यवहार र अन्तरसम्बन्धसंग सम्वन्धित हुन्छ । यसले आर्थिक विकास, सरकारी खर्च, ऋण, राजस्व र असमानतामा असर पार्दछ । वित्तिय संघीयताका तत्वहरूलाई Risk, Weingast र Rodden ले देहाय बमोजिम उल्लेख गरेका छन् ।
(क) तल्ला तह (sub-central) का सरकारहरूले कार्यक्रमको स्वयत्ता पाउछन् ।
(ख) तल्ला तहका सरकारले संकलित राजस्व भन्दा बढी खर्च गर्न चाहे पनि असीमित स्रोत प्राप्त गर्न सक्दैनन । स्रोतको सीमामा रहनु पर्छ।
(ग) साझा बजारलाई बाधा पुग्ने गरी वा सामान, पूँजी र श्रमिकको आवगमनमा वाधा पुग्ने गरी कानून बनाउन पाईदैन ।
(घ) पद्धति संस्थागत भए पछि केन्द्रले उल्टाउने छैन ।
वित्तीय संघीयता खर्च जिम्मेवारी किटान, राजस्व अधिकार प्रदान, वित्तीय हस्तान्तरण र ऋण व्यवस्थापनसंग सम्बन्धित हुने हुनाले यी पक्षहरूको युक्तिसंग व्यवस्थापन हुन पर्छ ।
३. संघीयताको अभ्यास
संघीयता एकात्मक प्रणाली भन्दा फरक प्रकारको व्यवस्था हो। यसको राजनीति स्वरुप, परिभाषा र अवधारणात्मक द्विविधाले वौद्धिक जटिलता देखाउछ। यसको अभ्यासमा ढाँचा व्यवहार र परिवर्तनमा एकरुपता नहुन सक्छ। राजनीतिक संस्कार, भौगोलिक अवस्था, जनसंख्याको बनोट, इतिहास संस्कृति र सामाजिक स्वरुपमा यो प्रणालीको अभ्यास केन्द्रित हुन्छ ।
संगठनात्मक ढाँचा, परिपक्वता, व्यवहार र नतिजा पनि फरक फरक पाइन्छ । यो शक्तिको राजनीति र प्रदेशिक रोजाइको विषय पनि हो। Carl J Friedrich ले संघीयतालाई एउटा निरन्तर चलेको विकासन्मुख राजनीतिक प्रकृया भनेका छन् । राजनीतिक प्रकृया भएकोले एकरुपता र सीमामा राखेर बुझ्न बुझाउन र अभ्यास गर्न सहज छैन ।
संघीयताको अभ्यासको उपागम दृष्टिगत गर्दा युरोपमा सामूहिक अधिकारको संरक्षण सुनिश्चितताको साधन हो। अमेरिका उदार मान्यता (liberal values) मा आधारित मानिन्छ । यसले द्वैध संघीयता र शक्ति पृथकीकरणलाई वढी महत्व दिएको पाइन्छ । क्यानडाको संघीयताले अल्पसंख्यक समुदायको संरक्षण गर्न खोजेको छ । शक्ति सन्तुलन र विभाजन, स्वायत्तता, अल्पसंख्यक समुदायको प्रतिनिधित्व र समताका आधारमा संघीयताको अभ्यास भएको देखिन्छ ।
S.M. ALIFE ले मुख्यतया देहाय बमोजिमको प्रकार (Typology) मा संघीयताको अभ्यास भएको उल्लेख गरेका छन् ।
(क) द्वैध र सहयोगी संघीयता (The Dualfederalism and Cooperative Federalism): द्वैध संघीयता अर्न्तगत संघीय र प्रादेशिक सरकारवीच जिम्मेवारीहरू छुट्टाछुट्टै हु न्छन् । Willam H. Riker ले यस्तो संघीयतामा दुई तहका सरकारले एउटै भुगोल र जनसंख्यामा शासन गर्छन् र स्वायत अधिकारहरू प्राप्त गरेका हुन्छन् । अष्ट्रेलिया, क्यानडा, भारत, पाकिस्तान र संयुक्त राज्य अमेरिका यसका उदाहारणका रुपमा लिन सकिन्छ । समन्वयात्मक अधिकार पद्धतिमा पनि यस्तो संघीयता अभ्यास हुन्छ। सहयोगी संघीयता अर्न्तगत विभिन्न तहका जिम्मेवारीहरू अन्तरसम्बन्धित हुन्छन । संघीय सरकारले नीति निर्धारण गर्दछ र तल्ला तहका सरकारले कार्यान्वयन गर्दछन् । यो पद्धति ब्रजिलले अवलम्वन गरेको छ ।
(ख) प्रतिस्पर्धात्मक संघीयता (The competitive Federalism): वित्तीय संघीयताको साहित्यबाट यो संघीयता विकसित भएको हो। यसको हुवहु अभ्यास भएको पाईदैन । यो पद्धतिमा सबै तहमा खप्टिएका जिम्मेवारी हुन्छन । ती तहहरू सेवाग्राहीलाई सेवा दिन प्रतिस्पर्धा गर्दछन भन्ने विचार Pieore Salmon ले व्यक्त गरेका छन् । यस्तौ प्रतिस्पर्धाले सरकारहरू बढी दक्ष, जिम्मेवार र जवाफदेही हुने अपेक्षा विश्लेषकहरूले गरेका छन । यो सर्वजनिक रोजाइको मान्यमा पनि आधारित हुन्छ।
(ग) असमान संघीयता (Asymmetric federalism): यस्तो संघीयतामा शक्ति र सम्वन्ध राजनीतिक प्रशासनिक र वित्तीय अधिकार संघीय इकाइवीच असमान ढंगले वितरण गरिएको हुन्छ । विविधतालाई सम्बोधन गर्न स्वायत्तता र शक्तिमा फरक हुन सक्छ । भारतको काश्मिर, क्यानडाको क्युवेक र मलेशियाको Sabha र Sarawak यसका केही उदाहारण हुन् ।
(घ) बहुतहको शासन (Multi-Level Goverenance): यो अवधारणा शुरुमा यूरोपियन युनियनमा ल्याइयो र अभ्यास गरियो । मुलत यो पद्धिति अर्न्तराष्ट्रिय संघीयतामा प्रयोग हुन सक्छ ।
(ङ) बजार संरक्षित संघीयता (Market Preserving Federalism): Barry Weingast ले संघीयताको तुलनात्मक विश्लेषणका लागि यो सैद्धान्तिक अवधारणा अघि सारेका
हुन् । यस अन्तर्गत देहायका पक्ष समेटिन्छन्।
(१) सरकारका तहहरूबीच कार्यजिम्मेवारीको स्पष्ट वाँडफाँड
(२) स्थानीय सेवाहरू र वस्तुमा प्रथामिक अधिकार पाउनु पर्ने
(३) आन्तरिक बजार (common Market) संरक्षण संघीय सरकारमा रहनु पर्ने
(४) सबै सरकारहरूले निर्णय सीमा (hard budget constraint) र वितीय परिणामको सामना गर्नुपर्ने
(५) राजनीतिक अधिकार संस्थागत हुनुपर्ने ।
(च) महासंघीय संघीयता (Confederal Federalism): यस पद्धतिमा केन्द्रीय सरकारले सदस्य इकाइको एजेण्टको रुपमा काम गर्दछ । स्वतन्त्र कर लगाउने र खर्च गर्ने अधिकार हुँदैन । संयुक्त राज्य अमेरिकामा सन १७८१ देखी १७८७ सम्म यस्तो अभ्यास गरिएको थियो। संयुक्त राष्ट्र संघ र युरोपीयन युनियन यसका उदाहरण हुन् । संघीयताका सिद्धान्त आधार र अभ्यास हेर्दा विविधता देखिन्छ। शुरुको अभ्यासमा धेरै फरक आएको पाइन्छ। यो केन्द्रीयता र विकेन्द्रीकरणमा रुमलिएको पाइन्छ। Coming together अन्र्तगतका परिपक्व संघीयताका देशहरूमा केन्द्रीकरण बढदै गएको छ भने Holding together अर्थात एकात्मक पद्धतिबाट संघीयतामा रुपान्तरित भएका संघीय देशमा विकेन्द्रित उपागमका अभ्यास महत्वपुर्ण मानिन्छ। संयुक्त राज्य अमेरिकामा सन १८६० देखि १९३३ सम्म संघीयताको केन्द्रीकरणमा जोड गरिएको देखिन्छ। संघीय शासन प्रणाली एक निरन्तर अभ्यास र बढ्दो मागको रुपमा रहेको छ। फरक फरक अभ्यासमा राजनीतिक, प्रशासनिक, वित्तीय नियमन तथा केन्द्रीय प्रभावका आधारमा संघीय शासन निरन्तर परिवर्तनशील, सुधारोन्मुख र परिपक्वता तर्फ लम्किरहेको छ।
४. नेपालमा संघीयताको अभ्यास
वि.स. २०७२ असोज ३ गते नेपालको संविधान जारी भए पछि नेपाल एकात्मक प्रणालीबाट संघात्मक पद्धतिमा रुपान्तरित भएको हो। संघीयताको उद्भव दुई तहका सरकारबाट भएको देखियता पनि नेपालमा तीन तहका सरकार (संघ, प्रदेश र स्थानीय) छन्। तीनै तहका एकल र साझा अधिकार छन् भने अवशिष्ट अधिकार संघीय सरकारमा रहेको छ । संघीय कानून बमोजिम सामाजिक, सांस्कृतक संरक्षण वा आर्थिक विकासका लागि विशेष, संरक्षित वा स्वायत्त क्षेत्र कायम गर्न सकिने व्यवस्था पनि उक्त संविधानमा राखिएको छ । जिल्ला समन्वय समितिको पनि व्यावस्था भई कार्यरत रहेको अवस्था छ । सरकारका तहहरूले राज्यशक्तिको वाँडफाँड अन्र्तगत प्राप्त कार्य जिम्मेवारी निर्वाह गर्न गराउनका लागि राजस्व उठाउने अधिकार, राजस्व वाँडफाँड र अनुदानबाट आर्थिक स्रोत तथा वित्तीय आयोगले वितीय संघीयतामा विज्ञताको भुमिका निर्वाह गर्ने संवैधानिक प्रावधान राखिएको छ ।
संविधानको धारा २३२ मा संघ, प्रदेश र स्थानीय तह वीचको सम्बन्ध सहकारिता, सहअस्तित्व र समन्वयको सिद्धन्तामा आधारित हुने उल्लेख गरिएको छ।
हाल सरकारका तीनै तहमा निर्वाचित जनप्रतिनिधिहरूले संघीयताको अभ्यास गरिरहनु भएको छ । वडा तहदेखी संघीय सरकारसम्म जनताले छानेका प्रतिनिधिहरू निर्वाचनमा गरेका वाचा र संविधानमा उल्लेख गरिएका हक अधिकार प्रचलन तथा सेवा प्रवाहमा तल्लीन भएको अवस्था छ। यस सन्दर्भमा संघीयताको कार्यान्वयन गरी लोकतन्त्र र संघीयताको लाभ जनतालाई दिलाई समृद्ध नेपाल वनाउन हाललाई देहयाका पक्षमा ध्यान दिनु उचित हुनेछः
(क) संघीयताको स्वामित्व, सहयोगी संघीयता र सबै तहमा लोकतान्त्रिक पद्धति सुदृढिकरण
(ख) चुस्त, दुरुस्त संगठन निर्माण र कार्य संस्कृतिको विकास
(ग) समावेशीकरण । कानूनको शासन सुदृढीकरण
(घ) संक्रमणकालीन व्यवस्थापन, क्षमता विकास समन्वय र जिम्मेवार संस्कृतिको विकास
(ङ) वित्तीय स्रोत र सेवा तथा विकास निर्माणको तालमेल आवद्धता
(च) सहकारिता, सहअस्तित्व समन्वयको सिद्धन्तमा आधारित अन्तरसरकारी सम्वन्ध स्थापित गरी प्रभावकारी कार्य सम्पादनको वातावरण सिर्जना
(छ) राजस्व संकलन राजस्व वाँडफाँड, अनुदान वितरण र उपयोग तथा प्रतिफल
(ज) योजना पद्धतिमा समन्वय, प्रथामिकता सहभागिता पारदर्शी र जवाफदेही कार्य प्रणाली
(झ) सेवा प्रवाह, एकल तथा साझा जिम्मेवारी निर्वाह
(ञ) निरन्तर समन्वय, सुधार र सहकार्य
सन्दर्भ सामग्री
१. सोमलाल सुवेदी “नेपालमा संघीयता र कार्यजिम्मेवारी निर्धारण” २०६५ (पृ.१)
२. Dimitrios Karmis and Wayne Norman, The Revival of federslism
in Normative Political Theory https://www.researchgate.
net/publication/318635203
३. Georage Ancierson, fiscal federalism A comparative Introduction, forum of federation, 2010 (p.1)
४. Carl J Froedrich, Trends of Federalism in Theory and practice, Harvard university 1968.
५. Carl J Friedrich 1968 (p.19)
६. Carl J Friedrich 1968 (p.59)
७. Dimitrios Karmis and Waync Norman, The Revival of federalism in Normative Political Theory (p.14)
८. Ibid
९. Article on fed lecture forms federalism 2013 pdf
१०. Fiscal Federalism: A Return to Theory and Management, Jason Sorens’s working paper
११. S.M. ALIFE, New Trends and Models in Federalism IOSR Journal of Humanities and Social Science Volume 20 Issue 11 ver 11 (Nov. 2015)
१२. नेपालको संविधान, सुचना विभाग, २०७२