संघ, प्रदेश र स्थानीय तह बीचको अन्तरसम्बन्ध

 – बालानन्द पौडेल

लामो समयको एकात्मक राज्य व्यवस्थाको अभ्यास पछी संघीय शासन व्यवस्थामा गएको हुँदा अहिले संक्रमणको अवस्था रहेको छ। विगतमा अधिकारलाई विकेन्द्रिक्रित गर्ने हिसाबले धेरै कार्ययोजनाहरू बने । तर त्यसलाई सहि रुपमा अभ्यासमा ल्याउन सकिएन । विकेन्द्रीकरणको लागि केन्द्रले त्यती रुचीपूर्वक काम पनि गरेन । लामो अभ्यास, चिन्तन र अनुभव पछि समावेशिता, विविधताको व्यवस्थापन, जवाफदेहिता कार्यदक्षता, द्वन्द्वको व्यवस्थापन जस्ता विषयलाई आत्मसाथ गर्ने दृष्टिकोणबाट संघीय प्रणालीमा गएको देखिन्छ ।

संघीय व्यवस्थाले शासन गर्ने इकाईहरूलाई छिरलेको छ। गाउँपालिका नगरपालिका, प्रदेश र संघ सबैलाई शासन गर्ने संघीय इकाईको रुपमा संवैधानिक हिसाबले परिभाषित गरिएको छ । यी तीन वटै तहले संविधानले दिएको अधिकार क्षेत्र भित्रका विषयमा कानुन बनाउने, कर लगाउने, आफ्नो छुट्टै सञ्चित कोषको व्यवस्थापन गर्ने, आफ्नो योजना आँफै बनाउने, वार्षिक बजेट बनाउने, आफ्नो खर्चको लेखापरिक्षण गराउने, आफ्नो कर्मचारी संयन्त्रको व्यव्वस्था र परिचालन गर्ने, जवाफ दिने, जवाफ माग्ने जस्ता कार्यहरू हरेक तहलाई दिइएको छ । अर्थात राज्य संरचना भित्रका यी तीन वटै तहले राज्य शक्तीको प्रयोग गर्दछन । राज्य शक्तीलाई कार्यपालिका, व्यवस्थापिका र न्यायपालिका सम्बन्धी अधिकार भनी संविधानले व्याख्या गरेको छ । संघ, प्रदेश र स्थानीय तीन वटै तहले राज्य शक्तीको प्रयोग गर्ने हैसियत प्रदान गरिएको छ। यी तीन वटै तहली आफ्नो भुगोल भित्रको शासन व्यवस्थाको सामान्य निर्देशन, नियन्त्रण र सञ्चालन गर्ने जिम्मा संविधानले दिएको छ। एउटै जनता र एउटै भुगोललाई तीन तहको सरकारहरूले अर्थात तीन तहको संघीय इकाईहरूले शासन गर्दा जनतामा पनि कसबाट के विषयमा शासित हुने हो र सरकारहरूलाई पनि कुन कुन तहले के के विषयमा कार्यहरू गर्ने हो भन्ने सम्बन्धमा दुविधा नहोस् भनेर संविधानले नै काम र जिम्माको बाँडफाँड गरिदिएको छ। संविधानले सहशासन र स्वशासनको दृष्टिकोण बाट कामको बाँडफाँड गरेको देखिन्छ ।

संघीय व्यवस्थामा संरचना तीन तह अर्थात संघ, प्रदेश र स्थानीय हुने गरी परीभाषित गरिएको छ । प्रदेश मझौला तहको रुपमा रहेको छ। यो मझौला तह भएको हुँदा संघ र स्थानीय तहको बीचमा समन्वय र सहकार्य गर्न सक्ने स्थानगत फाइदा (Locational Benefit) उपलब्ध छ । मझौला हुँदा सानो सानो कामको लागि यो संरचना ठुलो हुने र ठुला ठुला कामको लागि यो संरचना सानो हुन सक्ने भनी आशंका गरेको पनि पाईन्छ । कामको बाँडफाँडलाई हेर्दा राष्ट्रव्यापी आयाम भएका, प्रदेश र स्थानीय तहले गर्न नसक्ने जस्ता कामहरू संघको क्षेत्राधिकार भित्र राखिएको देखिन्छ । न्युनतम मापदण्डहरू निर्धारण गर्ने, नियमन ढाँचा तयार गर्ने, वैदेशिक सम्बन्ध कायम गर्ने, टकमारी गर्ने, केन्द्रिय बैंक सम्बन्धी कार्यहरू राष्ट्रिय नीतिहरू बनाउने जस्ता कामहरू संघलाई दिइएको छ । स्थानीय तहलाई सेवा प्रवाह गर्ने र स्थानीय स्तरको विकास आयोजनाहरू सञ्चालन गर्ने जिम्मा दिइएको छ । प्रदेशलाई प्रदेश स्तरका विकास आयोजनाहरू, आर्थिक तथा औध्योगिक विकास, व्यापार, उच्च शिक्षा जस्ता विषयहरूको जिम्मा दिइएको छ । प्रदेशको स्थानगत लाभ पनि रहेको छ । यसले संघको काम र स्थानीयको कामलाई सहयोगी (back office function) भूमिका खेल्ने कार्य गर्न सक्दछ । समन्वयको हिसाबले प्रदेशको भूमिका ज्यादै महत्वपूर्ण देखिन्छ । विकासको मुद्दामा प्रदेशले नेत्रित्व लिनु महत्वपूर्ण हुन्छ ।

न्याय सम्पादनको काम भने एकात्मक राज्य व्यवस्था अनुसारको संरचनालाई जिम्मा दिइएको छ। तीन तहको अदालतको बन्दोबस्त गरिएको छ। सर्वोच्च, उच्च र जिल्ला अदालत। संघीय संसदले यी सबै तहसँग सम्बन्धित कानुन बनाउछ।

संघीयतालाई अपनाएका देशहरूले आफ्नो परीवेश अनुसार भिन्न भिन्न रुपमा परीभाषित गरेको पाईन्छ । अधिकारलाई सकेसम्म जनताको नजिक पुर्याउने हिसावले संघीयतालाई अपनाइएको पाईन्छ । संघीयता भनेको बहु तह, बहु सरकार, बहु संसद, बहु केन्द्र हुने व्यवस्था हो। तर यी बहु तह, बहु सरकार, बहु संसद र बहु केन्द्रको बीचमा सहकारीता, सहअस्तित्व र समन्वयको आधारमा सम्वन्धहरू परीभाषित हुनु पर्ने देखिन्छ । यो अभ्यासलाई तीन तहका सरकार र संसदहरूले कती परीपक्व हिसाबले अगाडि बढाउछन सोही आधारमा संघीयताको भविस्य निधाति हुने छ ।

संघ, प्रदेश र स्थानीय तह बीचको सम्बन्ध परिभाषित हुन किन आवश्यक छ ?

१) यी तीन वटै तहले काम गर्ने जनता र भुगोल खप्टिएको हुँदा दोहोरोपन हटाउनको लागि ।

२) कतिपय कामलाई पूर्ण रुपमा छुट्याएर जिम्मा लिना दिन सक्ने अवस्था रहदैन ।

३) आयतनको लाभ (Economies of scale) को हिसाबले कामहरू मिलेर गर्नु पर्ने हुन्छ ।

४) राजनैतीक सिमा र सेवा प्रवाह इकाइहरूको कार्य क्षेत्रहरू खप्टिने (Interjurisdictional spill over) जस्ता प्रभावहरूलाई व्यवस्थापन गर्नको लागि ।

५) राज्यको गन्तव्य एउटै भएन भने विभिन्न संघीय इकाईहरू फरक दिशातर्फ जान सक्ने भएको हुँदा एउटै दिशातर्फ लक्षित हुनको लागि ।

६) विकासमा सिनर्जी (Synergy) ल्याउनको लागि ।

७) एक अर्काबाट सिक्नको लागि ।

८) एक अर्काको बीचमा जोखिम र फाईदाहरूको बाँडफाँड गर्नको लागि ।

तीन तहहरूको बीचको अन्तर सम्बन्धलाई व्यवस्थित गर्ने कस्तो बन्दोबस्तहरू रहेको छ?

१. सहकारीता, समन्वय र सहअस्तित्व: सम्बन्धलाई परिभाषित गर्ने तीन वटा शिद्धान्त रहेका छन ।
संविधानले नै यी तीन वटा सिद्दान्तहरू दिएको हो। यी तीन वटा शिद्दान्तहरूलाई व्यवहारिक हिसाबले कसरी कार्यान्वयन गर्ने र साझा बुझाई बनाउने सम्बन्धमा संघले कानुन बनाउने व्यवस्था रहेको छ । उक्त कानुन बनाउने विषयमा काम भैरहेको भएता पनि संघीय संसदमा प्रस्तुत भै कानुन बनेको अवस्था छैन । यो संक्रमणकालमा असल अभ्यासबाट यी विषयलाई परिभाषित गर्दै जानु पर्ने अवस्था छ ।

२. संरचनागत व्यवस्था (Structural provision)

क. संविधानले बन्दोबस्त गरेका संरचनाहरूः

अन्तर प्रदेश परिषद (धारा २३४): संघ र प्रदेशबिच तथा प्रदेश प्रदेश बीच उत्पन्न राजनैतीक विवाद समाधान गर्नका लागि अन्तरप्रदेश परिषद देहाय बमोजिम गठन गर्ने व्यवस्था छः

क. प्रधानमन्त्रीः अध्यक्ष

ख. नेपाल सरकारका गृह मन्त्रीः सदस्य

ग. नेपाल सरकारका अर्थ मन्त्रीः सदस्य

घ. सम्बन्धित प्रदेशका मुख्य मन्त्रीः सदस्य

राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोगः संविधानको धारा २५१ ले यो संवैधानिक आयोगको काम, कर्तव्य र अधिकार देहाय बमोजिम तोकेको छः

(क) संविधान र कानून बमोजिम संघीय सञ्चित कोषबाट संघ, प्रदेश र स्थानीय सरकारबीच राजस्वको बाँडफाँड गर्ने विस्तृत आधार र ढाँचा निर्धारण गर्ने,

(ख) संघीय सञ्चित कोषबाट प्रदेश र स्थानीय सरकारलाई प्रदान गरिने समानीकरण अनुदान सम्बन्धमा सिफारिस गर्ने,

(ग) राष्ट्रिय नीति तथा कार्यक्रम, मानक, पूर्वाधारको अवस्था अनुसार प्रदेश र स्थानीय सरकारलाई प्रदान गरिने सशर्त अनुदानको सम्बन्धमा अध्ययन अनुसन्धान गरी आधार तयार गर्ने,

(घ) प्रदेश सञ्चित कोषबाट प्रदेश र स्थानीय सरकारबीच राजस्वको बाँडफाँड गर्ने विस्तृत आधार र ढाँचा निर्धारण गर्ने,

(ङ) संघ, प्रदेश र स्थानीय सरकारको खर्च जिम्मेवारी पूरा गर्ने र राजस्व असुलीमा सुधार गर्नु पर्ने उपायहरूको सिफारिस गर्ने,

(च) समष्टिगत आर्थिक सूचकहरूको विश्लेषण गरी संघ, प्रदेश र स्थानीय सरकारले लिन सक्ने आन्तरिक ऋणको सीमा सिफारिस गर्ने,

(छ) संघ र प्रदेश सरकारको राजस्व बाँडफाँड आधारको पुनरावलोकन गरी परिमार्जनको सिफारिस गर्ने,

(ज) प्राकृतिक स्रोतको परिचालन गर्दा नेपाल सरकार, प्रदेश सरकार र स्थानीय तहको लगानी तथा प्रतिफलको हिस्सा निर्धारणको आधार तय गरी सिफारिस गर्ने,

झ) प्राकृतिक स्रोतको बाँडफाँड सम्बन्धी विषयमा संघ र प्रदेश, प्रदेश र प्रदेश, प्रदेश र स्थानीय तह तथा स्थानीय तहहरू बीच उठ्न सक्ने संभावित विवादको विषयमा अध्ययन अनुसन्धान गरी त्यसको निवारण गर्न समन्वयात्मक रूपमा काम गर्न सुझाव दिने।

संवैधानिक इजलास (धारा १३७)

सर्वोच्च अदालतमा एक संवैधानिक इजलास रहनेछ । त्यस्तो इजलासमा प्रधान न्यायाधीश र न्याय परिषदको सिफारिसमा प्रधान न्यायाधीशले तोकेका अन्य चार जना न्यायाधीश रहने छन् ।

यो इजलासले देहायका मुद्दाको शुरू कारबाही र किनारा गर्नेछ ।

(क) संघ र प्रदेश, प्रदेश र प्रदेश, प्रदेश र स्थानीय तह तथास्थानीय तहहरू बीचको अधिकार क्षेत्रको बारेमा भएको विवाद सम्बन्धी,

(ख) संघीय संसद वा प्रदेश सभा सदस्यको निर्वाचन सम्बन्धी विवाद र संघीय संसदका सदस्य वा प्रदेश सभाका सदस्यको अयोग्यता सम्बन्धी ।

ख) संघीय कानुनले गरेको व्यवस्था

प्रदेश समन्वय परिषद

प्रदेश तथा स्थानीय तहले गर्ने काम कारबाहीमा नीतिगत सामञ्जस्यता, योजना व्यवस्थापनमा रणनीतिक साझेदारी, साझा अधिकारक्षेत्रको प्रयोग, प्राकृतिक स्रोत साधनको उपयोग र बाँडफाँड सम्बन्धी विषयमा प्रदेश र स्थानीय तहबीच समन्वय कायम गर्न स्थानीय सरकार सञ्चालन ऐन २०७४को दफा १०५ले प्रत्येक प्रदेशमा प्रदेश समन्वय परिषदको व्यवस्था गरेको छ ।

प्रदेश समन्वय परिषदको संरचनाः

क. मुख्य मन्त्रीः संयोजक
ख. प्रदेश सरकारका मन्त्रीहरूः सदस्य
ग. प्रदेशको मुख्य सचिवः सदस्य
घ. प्रदेश सरकारका सचिवहरूः सदस्य
ङ. प्रदेश भित्रका जिल्ला समन्वय समितिका प्रमुख तथा उपप्रमुखः सदस्य
च. प्रदेशभित्रका गाउँपालिकाका अध्यक्ष तथा उपध्यक्ष र नगरपालिकाका प्रमुख तथा उपप्रमुखः सदस्य
छ. सचिव, प्रदेश सरकारको स्थानीय तह हर्ने मन्त्रालय सदस्यः सचिव

अन्तर सरकारी वित्त परिषद

नेपाल सरकार, प्रदेश र स्थानीय सरकारबीच अन्तर-सरकारी वित्त व्यवस्थापनका विषयमा आवश्यक परामर्श तथा समन्वय गर्न अन्तर-सरकारी वित्त व्यवस्थापन ऐन २०७४ को दफा ३३ ले देहाय बमोजिमको अन्तर-सरकारी वित्त परिषदको गठन गर्ने व्यवस्था गरेको छः

क. नेपाल सरकारको अर्थ मन्त्रीः संयोजक
ख. प्रदेशको अर्थ मन्त्रीः सदस्य
ग. गाउँपालिका र नगरपालिकाका प्रमुख र उपप्रमुखहरू मध्येबाट प्रत्येक प्रदेशबाट एक जना महिला सहित दुई जना प्रतिनीधित्व हुने गरी प्रदेशले सिफारिस गरेका चौध जनाः सदस्य
घ. वित्त सम्बन्धी विज्ञहरू मध्ये बाट मन्त्रालयले मनोनयन गरेको कम्तीमा एकजना महिला सहित तीन जनाः सदस्य
ङ. सचिव, मन्त्रालयः  सदस्य सचिव

३. प्रकृयागत व्यवस्था

क. तीन तहबीचको सम्बन्ध र सहकार्य सम्बन्धी कानुन संघले बनाउने बन्दोबस्त गरिएको छ । एक तहले अर्को तहसँग समन्वय गर्ने सहकार्य गर्ने प्रकृया, संरचना र विषयवस्तुको सम्बन्धमा यही कानुनले बन्दोबस्त गर्ने छ ।
ख. प्रदेश र स्थानीय तह बिचको सम्बन्ध र सहकार्यको विधी, प्रकृया र विषयवस्तुको सम्बन्धमा प्रदेश कानुनले परिभाषित गर्ने व्यवस्था रहेको छ । प्रदेशले यो कानुन बनाउनको लागि संघले तय गरेका विधी र प्रकृयाहरूलाई पनि समेट्नु पर्छ । संघ र प्रदेशको तर्फबाट बन्नु पर्ने कानुनहरू निर्माणको प्रकृयामै रहेको हुँदा प्रकृयागत हिसाबले सम्बन्धलाई परिभाषित गर्न बाँकी नै भए पनि असल अभ्यासबाट कानुन निर्माणको लागि आधार सिर्जना गर्नु पर्ने अवस्था रहेको छ ।

तीन तह बीचको सम्बन्धका विषयवस्तुहरू

क. अधिकारका साझा सुची

संघ र प्रदेशले काजिम्मेवारीहरू परिभाषित गरी जवाफदेहीता सुनिश्चित गर्नु पर्ने गरी अनुसुची ७ को बन्दोबस्त गरिएको छ । यो अनुसुचीको कामको जिम्माको बाँडफाँड गर्दा राष्ट्रिय नीति र मापदण्ड बनाउने कार्य संघले गर्ने र प्रदेशले सेवा प्रवाह गर्ने कार्यको जिम्मा लिने गरी मिलाउने बन्दोबस्त गर्नु उपयुक्त हुन्छ भनी अन्य देशको अनुभवबाट सिक्न सकिन्छ ।

संघ, प्रदेश र स्थानीय तहले कार्य जिम्मेवारी बाँडफाँड गरी कार्य जिम्मा लिनु पर्ने गरी संविधानको अनुसुची ९ को व्यवस्था गरिएको छ । यो अनुसुची अनुसारको कार्यको बाँडफाँड गर्दा राष्ट्रिय निति, योजना, मापदण्ड बनाउने कार्य संघ, सहयोगी कार्य प्रदेश र सेवा प्रवाहको कार्य स्थानीय तहलाई जिम्मा दिने गरी कामको बाँडफाँड गर्नु राम्रो हुन्छ भनी सुझाइएको पाईन्छ ।

संविधानले तीन तहका आफ्नै अधिकार सुचिमा एउटै विषयवस्तुहरूलाई दुई वा तीन तहमा दोहोरो पर्ने गरी राखिएको देखिन्छ । एउटै विषय दुई वा दुई भन्दा बढी तहमा रखिनु ले जिम्माको बाँडफाँडमा समस्याहरू रहेको देखिन्छ । एउटै विषयलाई दुई वा दुई भन्दा बढी तहको आफ्नै अधिकार सुचीमा रहेको अवस्थामा त्यस्तो कामको बाँडफाँड सन्निकटताको सिद्दान्तको (Principle of subsidiarity) आधारमा गर्नु पर्दछ भनी सुझाइएको पाईन्छ । सन्निकटताको सिद्दान्तले कामको बाँडफाँड गर्दा स्थानीय तहले गर्न सक्ने जती काम त्यही तहलाई दिने र उसले गर्न नसक्ने काम जती प्रदेशमा लैजाने र प्रदेशले गर्न नसक्ने काम जती संघलाई दिने गरी बाँडफाँड गरिन्छ । यसरी कार्य गर्न सक्ने नसक्ने विषयलाई मुल्याङ्कन गर्दा आयतनको लाभ (Economies of scale) लाई पनि हेरिन्छ । त्यसैले कामको प्रभावकारीता, मितव्ययिता र लागत प्रभावकारीतालाई पनि हेरिन्छ। त्यसैले यस्तो अवस्थामा सन्निकटताको सिद्दान्तले हामीलाई कामको बाँडफाँड गर्ने एउटा व्यवहारिक आधार प्रदान गर्ने देखिन्छ।

धेरै जसो कार्यहरू साझा अधिकार सुचीमा समेटिएको छ जुन उनिहरूको आफ्नै अधिकार सुचीमा परेका छन । विशेष गरी अनुसूची ९ मा परेका विषयहरू अनुसुची ५, ६ र ८ मा समेटिएका छन । आझा अधिकार सुचीको विषयलाई सम्बन्धित संघीय इकाईहरूले कानुन बनाएर कार्यान्वयन गर्नु पर्ने बन्दोबस्त रहेको छ । तर यसरी कानुन बनाउदा तल्लो तहले माथिल्लो तहको कानुन र संविधान सँग नबझिने गरी बनाउनु पर्ने व्यवस्था छ । यदी बाझिन गएमा बाझिएको हदसम्मा तल्लो तहको कानुन अमान्य हुने संवैधानिक व्यवस्था रहेको छ । यसरी हेर्दा साझा अधिकारको माध्यमबाट संघ, प्रदेश र स्थानीय तहको र प्रदेश स्थानीय तहको आफ्नो क्षेत्राधिकार भित्र पनि प्रवेश गर्न सक्ने जस्तो देखिन्छ । यो विषयलाई पनि एउटा सिद्दान्तमा आधारित भएर छिनोफानो गर्न जरुरी छ । संविधान बनाउदा संविधान निर्माताहरूले तीन तहको आफ्नो अधिकार (Exclusive Right) सूची बनाइ कामको बाँडफाँड गर्नुको अर्थ यो कार्य संविधान सँग नबाझिने गरी त्यही तहले कानुन बनाइ कार्यान्वयन गर्ने नै रहेको देखिन्छ । अतस् साझा अधिकारको नाममा अन्य तहको आफ्नो अधिकार सुचीमा प्रवेश गर्न मिल्दैन अर्थात विभिन्न तहका आफ्न अधिकार सुचीमा रहेका विषयहरू साझा अधिकार सुचीमा रहेका विषय भन्दा माथि हुन्छन (Exclusive function prevails over concurrent function) भन्ने सिद्दान्त अन्य संघीय मुलुकको सन्दर्भमा प्रयोग गरेको देखिन्छ । हाम्रो सन्दर्भमा पनि यही सिद्दान्तलाई अपनाउनु नै श्रेयस्कर देखिन्छ ।

ख. राजश्वको बाँडफाँड

संविधानले करको बाँडफाँड गरिदिएको छ। त्यस्तै राजश्वको बाँडफाँड पनि गर्ने व्यवस्था गरेको छ। करको बाँडफाँड गरिदिए पनि दुई वा दुई भन्दा बढी तहमा खप्टिएको हुँदा राजश्व कसले उठाउने र बाँडफाँड कसरी गर्ने भन्ने विषय टुङ्ग्याउनु पर्ने देखिन्छ। संघले बनाएको अन्तर सरकार वित्तिय व्यवस्थापन ऐन २०७४ ले धेरै हदसम्मा यो विषयको टुङ्गो लगाए पनि यो ऐन बनाउदा अन्य तहहरूको विचार नसुनीएको र राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोगको पनि विचारहरू नलीइएको गुनासो गरेको देखिन्छ।

राजश्व बाँडफाँडको लागि संघले मुल्य अभिब्रिद्दी कर, अन्त शुल्क र प्राकृतिक स्रोतमा प्राप्त रोयल्टीमा उठेको राजश्वबाट निश्चित अंश बाँडफाँड गर्ने बन्दोबस्त गरेको छ। बाँडफाँडको आधार र मापदण्ड राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोगले सिफारिस गरे अनुसार हुने भनेको छ। अतः बाँडफाँडका आधार र मापदण्ड तयार गर्दा सबै संघीय इकाइहरूको विचारहरू कसरी सुनिन्छ भन्ने विषय ज्यादै महत्वपूर्ण छ।

ग. अन्तरसरकार वित्तिय हस्तान्तरण

कर र राजश्वको बाँडफाँडको व्यवस्था गरिएता पनि कामको बाँडफाँड भएको आधारमा कर र राजश्वको बाँडफाँड भएको छैन। कारीब ७०५ राजश्व अप्रत्यक्ष करबाट उठाउदछौ। यस्ता करहरू उठाउने विन्दु र उपभोग गर्ने विन्दु फरक फरक हुने भएकाले यस्ता करहरू संघले उठाउनु आवश्यक देखिन्छ। विभिन्न संघीय इकाईहरूको राजश्व उठाउने क्षमता र खर्चको आवश्यकताको आधारमा अन्तर सरकार वित्तिय हस्तान्तरण गर्नु पर्ने व्यवस्था छ। समानीकरण अनुदान, विशेष अनुदान, शसर्त अनुदान र समपुरक अनुदानको नामबाट संघले प्रदेश र स्थानीयलाई र प्रदेशले स्थानिय तहलाई वित्तिय हस्तान्तरण गर्ने व्यवस्था छ । राजश्व उठाउने क्षमता र खर्चको आवश्यकताको बीचको खाडललाई पहीचान गर्नको लागि पनि अन्तर सरकार सम्बन्धलाई प्रष्टसंग परिभाषित गर्नुपर्ने हुन्छ। त्यो राजश्वको उठ्ती र खर्चको आवश्यकताको बीचमा खाडल तिनै तहको कार्यक्षेत्रमा पर्दछ भन्ने दृष्टिकोणबाट यसको समाधान खोज्नु पर्दछ । राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोगले यो विषयमा कार्य गर्ने गरी संविधानले जिम्मा लगाएको छ।

घ. कर्मचारी समायोजन

विगतमा नेपाल सरकारमा काम गर्नको लागि नियुक्त भएका कर्मचारीहरू कामको बाँडफाँड भएको आधारमा काम सँग सम्बन्धित तहमा जानु पर्ने देखिन्छ । यी कर्मचारीहरू पुरानो आफ्नो विरासत समेत बोकेर प्रदेश र स्थानीय तहमा जान्छन भन्ने विषयलाई हामीले हेक्का राख्नु पर्ने हुन्छ । त्यसैले संघीय व्यवस्था अनुकुल चल्न राजनैतीक नेत्रित्वले कर्मचारीलाई र कर्मचारीले राजनैतीक नेत्रित्वलाई प्रेरित गर्नु पर्दछ । कर्मचारी समायोजनको काम नसकिए सम्म संक्रमण व्यवस्थापनको सबै भन्दा महत्वपूर्ण कार्य बाँकी नै रहेको हुने छ । संविधानको संक्रमणकालिन व्यवस्थामा रहेका ११ वटा धारा मध्ये ९ वटा धाराहरू अब प्रयोग नै गर्नु नपर्ने गरी काम सकिएको छ । त्यस मध्ये एउटा धारा कर्मचारी समायोजन सँग सम्बन्धित छ भने अर्को धारा संविधान जारी हुँदाका बखत कायम रहेका कानुनहरू मध्ये संविधान सँग बाझिएका प्रावधानहरूको संक्रमण सम्बन्धी व्यवस्था रहेको छ । यो कानुनको संक्रमणको बारेमा संविधानले नै समय सिमा तोकिदिएको छ भने कर्मचारी समायोजनको सम्बन्धमा भने संविधानले समय सिमा तोकेको छैन । कर्मचारी समायोजन ऐनले समय सिमा तोके पनि त्यसको पालना भएको देखिदैन । त्यसैले कानुनको संक्रमण सँग सँगै कर्मचारीको समायोजनको काम पनि सक्नु राम्रो हुन्छ ।

ङ. आवधिक योजना

हरेक तहले संविधानले आफुलाई जिम्मा लगाएको कामलाई कार्यान्वयन गर्नको लागि आवधिक योजना बनाउने, योजनाको आधारमा वार्षिक बजेट बनाउने र त्यसलाई कार्यान्वयन गर्ने गर्दछन । यस्तो काम ७६१ ठाँउमा हुन्छ । एउटै भुगोल र जनताको लागि तीन तहमा योजना बन्दछन । तिनै तहमा ७६१ ठाँउमै आवधिक योजना बन्ने भएको हुँदा यी योजनाहरूको बीचमा सामन्जस्यता हुन आवश्यक हुन्छ । यो सामन्जस्यताको विधि, प्रकृया, आधार र मापदण्डहरू के हुने हुन भन्ने सम्बन्धमा छलफल भएको देखिदैन। गण्डकी प्रदेशले यो विषयमा कार्य गर्न सक्दछ । स्थानीय र प्रदेशको बीचमा समन्वय गरी यसको टुङ्गो लगाउन सकिन्छ । प्रादेशिक र स्थानीय योजनाको गन्तव्यलाई एउटै बनाउनको लागि निम्न आधारहरूलाई लिनु पर्ने देखिन्छ।

१. संविधानले अनुसुची मार्फत बाँडफाँड गरेको कामको बारेमा प्रष्टता ल्याउने । साझा अधिकारको पनि बाँडफाँडको टुङ्गो लगाउने । तिनै कार्य जिम्मालाई आधार मानी योजनामा समेट्ने विषयको बारेमा यकिन गर्ने ।

२. नेपालको संविधानले मौलिक हकको माध्यमबाट नागरिकका धेरै अधिकारहरूको सुनिश्चितता गरेको छ। यो नागरिकका अधिकारहरूको परिपुर्ती गर्ने जिम्मा तीन तहकै सरकारहरूको हुन जान्छ । संविधानले अनुसुची मार्फत गरेको कामको बाँडफाँड गरेको आधारमा नै मौलिक हकको जिम्माको बाँडफाँड गरी योजनामा समेट्नु पर्छ ।

३. अन्तराष्ट्रिय सन्धी सम्झौताबाट स्रिजित दायित्वहरूको परिपुर्ती गर्ने जिम्मा पनि संविधानले तीन तहको बीचमा गरेको कामको बाँडफाँडको आधारमा नै तय गरी सम्बन्धित तहको आवधिक योजनामा समेट्‌ने बन्दोबस्त मिलाउनु पर्दछ । अन्तराष्ट्रिय मञ्चहरूमा संघ सरकारले प्रतिनिधित्व गर्ने र कार्यान्वयनको जिम्मा तिनै तहले लिने गरी कामको बाँडफाँड हुनु पर्छ ।

४. संविधानले व्यवस्था गरेका राज्यका निर्देशक सिद्दान्तलाई आधार मानी संघीय, प्रादेशिक र स्थानीय योजनाको गन्तव्य र प्राथमिकीकरण यकिन गरिनु पर्दछ । यसले गर्दा तिनै तहको गन्तव्य एउटै हुने र एउटै दिशा तर्फ जनतालाई निदेशित गर्ने आधार तयार हुन्छ ।

५. मध्यमकालिन खर्च संरचना (Medium Term Expenditure Framework- MTEF)

अन्तरसरकार वित्त व्यवस्थापन ऐनले तिनै तहले मध्यमकालिन खर्च संरचना तयार गर्नु पर्ने कानुनी व्यवस्था गरेको छ। तर यो संरचनाले प्राथमिकिकरणको आधार तयार गर्ने, बजेट र आवधिक योजनाको बीचमा समान्जस्यता कायम गर्ने अनावश्यक राजनैतीक हस्तक्षेप गरी योजनाहरूलाई निर्णयकर्ताको निर्वाचन क्षेत्र तर्फ केन्द्रित गर्ने (Pork Barelling) प्रव्रितीलाई रोक्ने अस्त्रको रुपमा यो मध्यम कालिन खर्च संरचनालाई उपयोग गर्न सकिन्छ। अन्तरसरकार वित्त व्यवस्थापन ऐनले भने जस्तो मात्रै कार्यमा सिमित गर्दा यसको उपादेयता ज्यादै कम देखिन्छ। गण्डकी प्रदेशले यो मध्यम कालिन खर्च संरचनाको एउटा ढाँचा विकास गरी प्रदेश र स्थानीय तहको बीचमा सहकार्य गरी योजना र बजेटलाई एउटा मापदण्डमा निश्चित गर्न सकिन्छ जुन अरु प्रदेशको लागि पनि मार्गदर्शक बन्न सक्दछ।
नेपाल सरकार, प्रदेश तथा स्थानीय तहले मध्यकालिन खर्च संरचना तयार गर्दा देहायका विवरण खुलाउनु पर्ने व्यवस्था गरिएको छ।
क. प्रस्तावित योजनाको उद्देश्य
ख. प्रस्तावित योजनाको लागी सम्भाव्यता अध्ययन गर्न वा खर्च चुट्याउन आवश्यकताको पुषट्याइँ
ग. प्रस्तावित योजना कार्यान्वयन हुन सक्ने आर्थिक वर्ष र त्यसपछीका दुई आर्थिक वर्षमा प्राप्त हुन सक्ने प्रतिफल र उपलब्धी
घ. प्रस्तावित योजना लागु गर्न आवश्यक पर्ने खर्चको विवरण
ङ. खर्च व्यहोर्ने स्रोत र खर्च गरिएको रकमबाट प्राप्त हुन सक्ने प्रतिफल र उपलब्धीको प्रक्षेपण
च. प्रस्तावित योजनाको मध्यम अवधीको खर्चको रणनीति र त्यसको वार्षिक खर्चसँगको तादाम्यता
छ. सञ्चालित योजना भए गत आर्थिक वर्षमा छुट्याइएको खर्च अनुसार लक्ष्य हासिल भए नभेको यथार्थ विवरण

६. मापदण्ड

संघले राष्ट्रव्यापी रुपमा लागु गर्ने गरी राष्ट्रिय मापदण्ड बनाउन सक्दछ जुन न्युनतम र आधारभुत मापदण्ड हुन्छ । त्यसलाई पालना गर्दै प्रदेशले राष्ट्रिय मापदण्ड भन्दा माथिको आफ्नो मापदण्ड तय गर्ने अधिकार राख्दछ । त्यस्तै स्थानीय तहले राष्ट्रिय र प्रादेशिक मापदण्डलाई पालना गर्दै राष्ट्रिय र प्रादेशिक मापदण्ड भन्दा पनि माथिल्लो स्तरको स्थानीय मापदण्ड तय गर्न सक्दछ। संघ र प्रदेशले आफुले तय गरेको मापदण्डलाई कार्यान्वयन गराउनलाई अन्तरसरकार वित्तिय हस्तान्तरण मार्फत प्रोत्साहित गर्न सक्दछ । संघ र प्रदेशले मापदण्ड मार्फत प्रदेश र स्थानीयलाई एउटा स्तरमा राख्न सक्दछन । मापदण्डको विकास, प्रभावकारी कार्यान्वयन र त्यसको अनुगमन तथा मुल्याङ्कनको लागि तीन वटै तहसँगै बसेर एउटा ढाँचा तयार गर्न सक्दछन ।

७. एउटै संघीय इकाईमा सेवा प्रवाह केन्द्र रहने तर त्यसको कार्यक्षेत्र अर्को संघीय इकाईमा पर्ने समस्या (Interjurisdictional spillover effect):

स्थानीय सरकारहरूको भुगोल परिभाषित गर्दा उक्त स्थानीय तहमा रहेका सेवा प्रवाह इकाईहरू र तीनको कार्यक्षेत्रलाई हेरेर कार्यक्षेत्र र राजनैतीक भुगोललाई एउटै क्षेत्रमा पार्न सकिएको छैन। सेवाको गुणस्तरले पनि सेवाग्राहीको छनौटलाई प्रभावित पार्ने हुँदा सेवा प्रवाह इकाइको कार्य क्षेत्र फरक परीरहन सक्दछ । यस्तो अवस्थामा सेवा प्रवाहको बन्दोबस्त कसरी मिलाउने हो भन्ने विषयमा प्रभावित संघीय इकाईहरू सँगै बसी तय गर्नु पर्ने हुन्छ । कर एक ठाउँमा तिर्ने र सेवा अर्को ठाउँमा लिने कार्यले सेवा प्रवाहमा पर्ने प्रभाव, सेवाग्राहीको व्यवहारमा पर्ने प्रभाव र सरकारको व्यवहारमा पार्ने प्रभावलाई विचार गरी यसको व्यवस्थापन गरिनु पर्दछ। अन्तर सरकार सम्बन्धको ढाँचा र प्रकृयालाई यी विषयहरू समेतलाई विचार गरी परिभाषित गर्नु पर्ने हुन्छ।

८. संयुक्त सेवा प्रवाह बन्दोबस्त:

प्रदेश र स्थानीय तहहरू कतिपय कामको लागि आयतनको लाभ (Economies of scale) को दृष्टिकोणले उपयुक्त नहुन सक्दछन । आयतनको लाभको फाईदा लिनको लागि दुई वा दुई भन्दा बढी संघीय इकाईहरू मिलेर संयुक्त रुपमा सेवा प्रवाह गर्ने बन्दोबस्त मिलाउन सकेमा लागत प्रभावी हुन सकिन्छ। स्थानीय सरकार सञ्चालन ऐनले निम्न विषयहरूलाई संयुक्त सेवा प्रवाह बन्दोबस्तको लागि उपयुक्त हुन सक्ने भनी औल्याएको छ।

गाउँपालिका तथा नगरपालिकाले आफ्नो कार्य सञ्चालन गर्दा लागत न्युनिकरण, स्रोत साधनको अधिकतम उपयोग वा प्रभावकारी सेवा प्रवहाँको लागि देहायको विषयमा अन्य गाउँपालिका वा नगरपालिका सँग साझेदारी, सम्झौता वा संयुक्त व्यवस्थापन गर्न सक्नेछः

• बृहत पुर्वाधार निर्माण, ठुला मेसिन तथा औजार खरिद र व्यवस्थापन
• विपद् व्यवस्थापन
• यातायातको सञ्चालन तथा व्यवस्थापन
• फोहोरमैला बिसर्जनस्थल वा प्रशोधन प्रणालीको विकास र सञ्चालन
• दमकल तथा एम्बुलेन्स सेवाको सञ्चालन
• बस्ती विकास तथा भू-उपयोग योजना
• पर्यटन, प्रविधी तथा संस्क्रितीको प्रवद्धन र विकास
• संयुक्त उद्दम
• आधारभुत तथा माध्यमिक तहको प्राविधिक शिक्षाको सञ्चालन, प्रवर्द्धन र विकास
• स्थानीय बजार व्यवस्थापन र वातावरण संरक्षण
• अन्तरस्थानीय तह भगिनी सम्बन्ध
• असल अभ्यास र अनुभवको आदान प्रदान
• भौतिक तथा आर्थिक सहयोग
• अन्य उपयुक्त विषय

प्रदेश र स्थानीय तह मिलेर थप विषय गण्डकी प्रदेशको लागि तय गर्न सकिन्छ । यो विषयमा छलफल हुन आवश्यक छ। संयुक्त सेवा प्रवाह बन्दोबस्तको प्रकृया, ढाँचा, लागत व्यहोर्ने आधारमा सञ्चालन बन्दोबस्त जस्ता विषयहरू यकिन गरी प्रष्ट ढाँचा बनाउन सकेमा यो बन्दोवस्त बढी लागत प्रभावी हुने र सेवाको गुणस्तरमा पनि सुधार ल्याउन सकिने देखिन्छ।

९. प्रदेश अन्तर्गतका स्थानीय सरकारहरूको बीचको विषमतालाई न्यूनीकरण गर्ने

प्रदेश सरकारले आफ्नो प्रदेश मित्रका स्थानीय सरकारहरूको विकासको अवस्था, साधन स्रोतको उपलब्धता, साधन स्रोतलाई परिचालित गर्न सक्ने क्षमता, संस्थागत संरचनालाई विचार गरी उनिहरू सँग सहकार्य गर्ने र सघाउने योजना बनाउन आवश्यक देखिन्छ।
प्रदेश सरकारले स्थानीय सरकारको प्रभावकारीतामा आफ्नो प्रभावकारीता खोज्नु पर्दछ। स्थानीय सरकारले पनि प्रदेश सरकारको प्रभावकारीताआफ्नो प्रभावकारीता खोज्नु पर्दछ।