फेड्रालिज्म शब्द फेडसबाट लिइएको हो, जसको अर्थ सन्धि अथवा सम्झौता हुन्छ। जसको उद्देश्य सम्झौताका पक्षको खास र साझा इच्छाहरू प्रवर्धन गराउनु हो। संघात्मक सरकारमा संविधान प्रदत्त राजकीय शक्ति तल्ला तहका सरकारसँग विभाजित गरिन्छ। संघीयता सरकारको मिश्रित र संयोजित मोडल हो, जसले केन्द्रीय तथा एकीकृत सरकारलाई प्रान्तीय, राज्य, प्रादेशिक तथा अन्य एकाइमा विभाजन गर्छ। भौगोलिक सामीप्यता, राजनीतिक सिद्धान्त र वैचारिक एकता भएका राज्यमा समान शासन प्रणाली अभ्यास गर्न तथा विकेन्द्रीकृत सरकारको अभ्यास गर्न संघीय शासन प्रणालीको अवधारणा विकास भएको पाइन्छ। सुरुमा साना–साना राज्य मिलेर एकल शासन प्रणाली अभ्यास गर्ने सन्दर्भमा संघीयताको अवधारणा आएको पाइन्छ। संयुक्त राज्य अमेरिका यसको उदाहरण हो। हाल एउटै तथा केन्द्रीकृत राज्यलाई पुनर्संरचनाको माध्यमबाट बहुतहगत शासन प्रणालीको अभ्यास गर्ने पद्धतिको विकास भएको छ। भारत, नेपालमा राज्यको पुनर्संरचनाबाट संघीयताको अभ्यास गरिएको छ।
राज्यको शासकीय शक्ति दुई वा सोभन्दा बढी तहको सरकारबाट अभ्यास गरिने शासकीय पद्धति नै संघीय शासन प्रणाली हो। संघीय शासन प्रणालीमा राज्यको सार्वभौम शक्ति संविधानबाट नै सरकारका तहहरूबीच बाँडफाँड गरिएको हुन्छ। संघीयताको मोडेलअनुसार एकल रूपमा प्रयोग गर्ने र साझा रूपमा प्रयोग गर्ने अधिकारलाई संविधानद्वारा नै स्पष्ट परिभाषित गरिएको हुन्छ। यसरी एकल रूपमा प्रयोग गर्ने गरी प्रदान गरिएको अधिकारमा सम्बन्धित तहका सरकार स्वायत्त हुन्छन् भने साझा अधिकारका विषयमा समन्वय र सहकार्य गरेर शासन सञ्चालन गर्ने व्यवस्था गरिएको हुन्छ, त्यसैले संघीय शासन प्रणाली स्वशासन र साझा शासनको संयोजित रूप हो। ठूला र साना दुवैखाले भौगोलिक स्थिति भएका मुलुकमा संघीयताको सफल अभ्यास भएको छ। नेपालमा संघीय शासन प्रणालीको अभ्यास भर्खरै सुरु भएकोले यसको सफलता असफलताको समीक्षा गर्न भने बाँकी नै छ। हाल विश्वका २८ देशहरूमा संघीय शासन प्रणाली अवलम्बन गरिएको छ।
संघीय शासन प्रणालीका विशेषता
- संविधानद्वारा राज्यको स्वरूप निर्धारण गरिएको हुन्छ।
- शक्तिको बाँडफाँड संविधानद्वारा स्पष्टसँग गरिएको हुन्छ।
- स्वशासन र साझेदारी शासनको संयोजन गरिएको हुन्छ। (एकल रूपमा प्रयोग गर्ने गरी परिभाषित गरिएका अधिकारमा सम्बन्धित निकाय स्वायत्त हुन्छन् भने साझा अधिकारको विषयमा सहकार्य गरेर शासन सञ्चालन गरिने व्यवस्था हुन्छ।)
- राज्यहरू एकीकृत भएर वा राज्यको पुनर्संरचनाबाट संघीयताको निर्माण गरिन्छ।
- केन्द्रमुखी संघीयता, केन्द्र विमुख संघीयता, अधिकारको समान बाँडफाँड भएको संघीयता, अधिकारको असमान बाँडफाँड भएको संघीयता, प्रतिस्पर्धात्मक संघीयता, सहकारीतामूलक संघीयता आदि संघीयताका स्वरूपहरू हुन्।
- नेपालमा अभ्यास गरिएको शासन प्रणाली अधिकारको समान बाँडफाँड भएको सहकार्यमूलक संघीय शासन प्रणाली हो।
- संघीय शासन प्रणालीको मूल उद्देश्य नै शासनमा नागरिक सहभागिता अभिवृद्धि गर्ने भएकोले संघीयतामा सरकार निर्माणमा स्थानीयको सहभागिता हुन्छ।
- हरेक तहको सरकार नागरिकको अभिमतबाट निर्माण हुन्छ।
- संघीयता सन्निकटताको सिद्धान्तमा आधारित हुन्छ। संघीयतामा सबैभन्दा तल्लो तहको सरकार नागरिकलाई घरपायकबाट सेवा प्रवाह गर्ने गरी निर्माण गरिएको हुन्छ।
- पहिचान र सामर्थ्यलाई जोड यसको अर्को विशेषता हो। (राज्यको सामाजिक, सांस्कृतिक पहिचान र अस्तित्व बोधको संरक्षण गर्न तथा स्रोतसाधनको न्यायिक बाँडफाँडमार्फत सन्तुलित विकास गर्न संघीय शासन प्रणाली उद्मत रहन्छ।)
- यसले विकेन्द्रीकरणलाई आत्मसाथ गरेको हुन्छ। (संघीय शासन प्रणालीमा अधिकार निक्षेपणद्वारा केन्द्रमा रहेको अधिकारलाई तल्लो तहको सरकारमा अभ्यास गरिन्छ।)
- संघीयतामा राजनीतिक अधिकार, आर्थिक अधिकार र प्रशासनिक अधिकारलाई राज्यका तहहरू (नेपालको सन्दर्भमा संघीय सरकार, प्रदेश सरकार र स्थानीय तह)मा बाँडफाँड गरी आफ्नो अधिकार क्षेत्रमा स्वायत्तता प्रदान गरिएको हुन्छ।
नेपालमा संघीयताको अभ्यास
हाल नेपालमा संविधानले निर्धारण गरेको संघ, प्रदेश र स्थानीय तह गरी ३ तहको शासन प्रणाली अभ्यासमा छ। संविधानको धारा ५६ ले राज्यको स्वरूप निर्धारण गरेको छ भने धारा ५७ ले राज्य शक्तिको बाँडफाँड गरेको छ। त्यस्तै, संविधानको अनुसूची-४ ले प्रदेशको भौगोलिक क्षेत्र निर्धारण गरेको छ भने अनुसूची ५, ६, ७, ८, ९ ले संघ, प्रदेश र स्थानीय तहको अधिकार क्षेत्र निर्धारण गरेको छ, जहाँ एकल अधिकार र साझा अधिकारलाई स्पष्ट परिभाषित गरेको छ। एकल अधिकारको विषयमा सम्बन्धित तह स्वायत्त छन् भने साझा अधिकारको विषयमा सहकार्य, समन्वय र सहअस्तित्वको मान्यताबमोजिम शासन सञ्चालन गर्ने व्यवस्था रहेको छ। समग्रमा नेपालको संघीयताको अभ्यास निम्न प्रकारले गरिएको छ।
- राजनीतिक अभ्यासमा ३ तहको शासन प्रणाली रहेको छ। राज्यको संरचनाबमोजिम नै संघ, प्रदेश र स्थानीय तहको छुट्टाछट्टै स्वायत्त सरकारको व्यवस्था रहेको छ।
- आवधिक निर्वाचनको माध्यमद्वारा मिश्रित निर्वाचन प्रणालीबमोजिम संघीय संसद्को गठन भई संसदीय प्रणालीबमोजिम सरकारको निर्माण हुन्छ। त्यस्तै, प्रत्येक प्रदेशको पनि मिश्रित निर्वाचन प्रणालीबमोजिम प्रदेश सभाको गठन भई सोही सभाबाट सरकारको निर्माण हुने व्यवस्था रहेको छ। स्थानीय सरकार निर्माणमा जनताको प्रत्यक्ष मतदानबाट पालिका प्रमुख, उपप्रमुख र वडाध्यक्ष, वडा सदस्य निर्वाचित हुने व्यवस्था छ।
- संघ, प्रदेश र स्थानीय तहको अधिकार क्षेत्र क्रमशः अनुसूची ५,६ र ८ मा तथा संघ र प्रदेशको तथा तीनै तहको साझा अधिकार सूची क्रमशः अनुसूची ७ र ९ मा व्यवस्था गरिएको छ। एकल अधिकारको प्रयोगमा सम्बन्धित तह स्वायत्त रहन्छन् भने साझा अधिकारको प्रयोग सहकार्य, समन्वय र सहअस्तित्वको मान्यताबमोजिम गर्नुपर्ने हुन्छ। आफ्नो अधिकारको क्षेत्रमा संघीय तहले कानुन बनाउँदा संविधानसँग नबाझिने गरी, प्रदेशले कानुन बनाउँदा संविधान र संघीय कानुनसँग नबाझिने गरी र स्थानीय तहले कानुन बनाउँदा संविधान, संघीय कानुन र प्रदेश कानुनसँग नबाझिने गरी बनाउनुपर्छ। अवशिष्ट अधिकार संघीय तहमा निहित रहेको छ।
संविधानको धारा ५९ मा आर्थिक अधिकारको प्रयोगसम्बन्धी व्यवस्था गरिएको छ। त्यस्तै, धारा ६० मा राजस्व बाँडफाँडको व्यवस्था गरिएको छ। जसअनुसार नेपालमा संघीय शासन प्रणालीमा निम्न प्रकारले आर्थिक अभ्यास भएको छः
- आर्थिक कानुन बनाउने अधिकार: संघ, प्रदेश र स्थानीय तहले आआफ्नो आर्थिक अधिकारको क्षेत्रमा कानुन बनाउने, वार्षिक बजेट तथा कार्यक्रम बनाउने, निर्णय गर्ने र कार्यान्वयन गर्न सक्ने व्यवस्था रहेको छ।
- राजस्व संकलन तथा आय–आर्जन गर्ने: संघ, प्रदेश र स्थानीय तहले आआफ्नो आर्थिक अधिकारको क्षेत्रको विषयमा कर लगाउन र ती स्रोतबाट राजस्व संकलन गर्न सक्ने व्यवस्था रहेको छ। अन्तरसरकारी वित्त व्यवस्थापन ऐन, २०७४ को अनुसूची-१ बमोजिम संघ, प्रदेश र स्थानीय तहले लगाउन सक्ने कर तथा गैर करको स्रोत निम्नबमोजिम निर्धारण गरिएको छ।
| संघीय सरकार | प्रदेश सरकार | स्थानीय सरकार |
| करः भन्सार महसुल, अन्तः शुल्क, मूल्य अभिवृद्धि कर, संस्थागत आय कर, व्यक्तिगत आय कर, परिश्रमिक कर, गैर करः राहदानी शुल्क, भिसा शुल्क, पर्यटन दस्तुर, सेवा शुल्क दस्तुर, जुवा र चिठ्ठा, क्यासिनो, दण्ड जरिवाना र संघीय कानुन र अन्य प्रचलित कानुनअनुसार लगाइने अन्य कर तथा गैर कर। | करः घरजग्गा रजिस्ट्रेसन शुल्क, सवारीसाधन कर, मनोरञ्जन कर, कृषि आयमा कर, गैर करः सेवा शुल्क दस्तुर, पर्यटन शुल्क, दण्ड जरिवाना र प्रदेशको अधिकार क्षेत्रको विषयमा प्रदेश कानुन र अन्य प्रचलित कानुनअनुसार लगाइने अन्य कर तथा गैर(कर पर्छन्। | करः सम्पत्ति कर, घर बहाल कर, घरजग्गा रजिस्ट्रेसन शुल्क, सवारीसाधन कर, भूमि कर, विज्ञापन कर, व्यवसाय कर, गैर करः सेवा शुल्क दस्तुर, पर्यटन शुल्क, दण्ड जरिवाना र स्थानीय तहको अधिकार क्षेत्रको विषयमा स्थानीय कानुन र अन्य प्रचलित कानुनअनुसार लगाइने अन्य कर तथा गैर कर |
- वित्तीय हस्तान्तरण: नेपाल सरकारले संकलन गरेको राजस्व संघ, प्रदेश र स्थानीय तहलाई न्यायोचित वितरण गर्नुपर्ने व्यवस्था संविधानले गरेको छ। अन्तर सरकारी वित्त व्यवस्थापन ऐन, २०७४ अनुसार संकलित राजस्व देहायबमोजिम बाँडफाँड हुने व्यवस्था रहेको छ।
| मूल्य अभिवृद्धि कर तथा अन्त शुल्कको बाँडफाँड | प्राकृतिक स्रोतको रोयल्टी बाँडफाँड | वित्तीय अनुदान |
| नेपाल सरकार, प्रदेश र स्थानीय तहलाई क्रमशः ७० प्रतिशत, १५ प्रतिशत र १५ प्रतिशत विभाजन हुने। | नेपाल सरकार, सम्बन्धित प्रदेश र सम्बन्धित स्थानीय तहलाई क्रमशः ५० प्रतिशत, २५ प्रतिशत र २५ प्रतिशत बाँडफाँड हुने। | नेपाल सरकारले प्रदेश र स्थानीय तहलाई र प्रदेशले अन्तर्गतका स्थानीय तहलाई वित्तीय समानीकरण अनुदान, समपूरक अनुदान, सशर्त अनुदान र विशेष अनुदान उपलब्ध गराउने व्यवस्था रहेको छ (नेपालको संविधानको धारा ६०, अन्तर सरकारी वित्त व्यवस्थापन ऐन, २०७४)। |
- प्रशासनिक अभ्यास: नेपालमा संघीय शासन प्रणालीको प्रभावकारी अभ्यास गर्नको लागि प्रशासन संरचना पनि संघ, प्रदेश र स्थानीय गरी ३ तहको बनाइएको छ, जसको लागि संविधानमा निम्न व्यवस्था गरिएको छ। नेपालको संविधानको धारा २८५ मा सरकारी सेवाको गठनसम्बन्धी व्यवस्था अनुसार नेपाल सरकारले देशको प्रशासन सञ्चालन गर्न संघीय निजामती सेवा, र आवश्यकताअनुसार अन्य संघीय सरकारी सेवाको गठन गर्न सक्नेछ। त्यस्ता सेवाहरूको गठन, सञ्चालन र सेवाका सर्तहरू संघीय ऐनबमोजिम हुनेछ। त्यस्तै, संघीय निजामती सेवालगायत सबै संघीय सरकारी सेवामा प्रतियोगितात्मक परीक्षाद्वारा पदपूर्ति गर्दा संघीय कानु्नबमोजिम खुला र समानुपातिक सिद्धान्तको आधारमा हुनेछ। प्रदेश मन्त्रिपरिषद, गाउँकार्यपालिका र नगरकार्यपालिकाले आफ्नो प्रशासन सञ्चालन गर्न आवश्यकताअनुसार कानुनबमोजिम विभिन्न सरकारी सेवाहरूको गठन र सञ्चालन गर्न सक्ने व्यवस्था रहेको छ। धारा ३०२ को उपधारा १ बमोजिम प्रदेश र स्थानीय तहमा सरकारी सेवाहरूको गठन र सञ्चालन गर्न पाउँछन्। प्रदेश र स्थानीय तहमा आवश्यक सेवा प्रवाह गर्न नेपाल सरकारले आवश्यक व्यवस्था गर्न सक्छ। यस्तै, उपधारा २ मा नेपाल सरकारले कानुनबमोजिम संघ, प्रदेश र स्थानीय तहमा कर्मचारी समायोजन गरी सेवा प्रवाहको व्यवस्था मिलाउन सक्नेछ व्यवस्था रहेको छ।
संघीय शासन प्रणाली अवलम्बन गर्नुका कारण:
नेपालमा लामो समयसम्म विकेन्द्रीकरणको विभिन्न प्रयास गरियो। विक्रम संवत् २००९ मा त्रिभुवन विकास कार्यक्रम, २०२२ मा प्रशासनिक विकेन्द्रीकरण गर्दै २०५५ सालमा स्थानीय स्वायत्त शासन ऐन, २०५५ जारी गरी स्थानीय निकायलाई थप अधिकार दिइयो। तर, पनि शासनमा नागरिकको अपेक्षित सहभागिता, विविधताको प्रतिनिधित्व र व्यवस्थापन, सेवा र विकासलाई नागरिकको सहज पहुँच स्थापित हुन नसकेको कारण नेपालमा संघीय शासन प्रणाली अवलम्बन गर्नुपरेको हो। नेपालमा संघीय शासन प्रणाली अवलम्बन गर्नुका पछाडी मुख्य रुपमा ३ कारण छन्ः
- विविधताको व्यवस्थापनः नेपालका विविध जातजाति र भौगोलिक क्षेत्रको पहिचानको व्यवस्थापन र विद्यमान सामाजिक, आर्थिक विभेदहरुको निराकरण गर्ने।
- न्यायोचित र समतामुलक विकासः नेपालको विकास क्षेत्रीय, समाजिक-सांस्कृतिक र आर्थिक हिसावले न्यायोचित र समातामुलक बनाउने।
- राजनैतिक, प्रशासनिक र वित्तीय प्रणालीको विकेन्द्रिकरण र निक्षेपणः परम्परादेखि अति केन्द्रीकृत नेपालको राजनैतिक, प्रशासनिक र वित्तीय प्रणालीलाई विकेन्द्रीकृत र सबैभन्दा तल्लो तहसम्म निक्षेपित गर्ने।
निष्कर्ष,
राज्यशक्ति र जिम्मेवारीलाई दुई वा दुईभन्दा बढी तहका सरकारबीच बाडँफाँड र समायोजन गरी गरिने शासकीय अभ्यास संघीयता हो। यसमा राज्यको राजनीतिक आर्थिक र प्रशासनिक शक्तिलाई सरकारका विभिन्न तहहरूले बाँडफाँड गरी राज्य सञ्चालन गरिन्छ। संघीयता केवल शक्ति विकेन्द्रीकरण मात्रै नभई नागरिक हित प्रवर्धन, उपलब्ध स्रोत र साधनको समुचित परिचालनको आधार पनि हो। विश्वमा प्रचलनमा रहेका संसदीय, राष्ट्रपतीय, एकात्मक, निरंकुश र संघात्मक सबै प्रकारका शासन प्रणालीमा नागरिकको सहभागिताविना राज्यले आफ्नो उद्देश्य पूरा गर्न सक्दैन।
राज्यको विविधताको प्रतिनिधित्व तथा व्यवस्थापन गर्दै उपलब्ध स्रोत र साधनको विकेन्द्रीत माध्यमबाट प्रभावकारी परिचालन गर्दै क्षेत्रीय सन्तुलन कायम हुने विकास गर्न संघीय शासन प्रणालीको अवधारणा आएको हो। नेपालमा भने एकात्मक राज्य व्यवस्थाले सिर्जना गरेका विभेद र असमानताको अन्त्य गर्दै समानतामा आधारित समतामूलक समाजको निर्माण गर्न तथा नागरिकलाई आफ्नो अधिकारको पूर्ण उपयोग गर्न सक्ने गरी सक्षम बनाउने उद्देश्यले संघीय शासन प्रणालीको अवलम्बन गरेको देखिन्छ।
नेपालमा संघीय शासन प्रणालीको प्रभावकारी अभ्यास गर्नका लागि स्रोत र साधनको व्यवस्थापन गर्ने, नागरिकमा संघीयताप्रति जनविश्वास कायम गराउने, स्रोत र साधनको सन्तुलित बाँडफाँड गर्ने र सरकारका तहलाई आर्थिक रूपमा आत्मनिर्भर गराउनेजस्ता चुनौती भने कायम नै रहेका छन्। तथापि नेपालमा संघीय शासन प्रणालीको प्रभावकारिताको समीक्षा गर्न भने बाँकी नै छ।
*नयाँ पत्रिकामा प्रकाशित अमृत पौडेलको लेखको सम्पादित अंश।